Налоговым отношениям присущи, как известно, не только фискальная, но и регулирующая функции. Манипулируя объемом изъятий и объектами налогообложения, органы власти изменяют условия хозяйствования, осознанно (а порой и неожиданно для самих себя), побуждая экономических субъектов к принятию тех или иных инвестиционных решений.
Налоговая
система России в период ее становления (начало девяностых готов прошлого века)
характеризовалась гипертрофией фискальной функции. По некоторым оценкам общая
величина налогового пресса достигала 50-60% ВВП [1, 41]. Это обстоятельство явилось одной из
причин глубокого спада экономики, достигшего кульминации в 1998 году.
Осмысление роли налоговой
системы потребовало ее реформирования с целью активизации стимулирующего
потенциала налоговых отношений. Реформы, осуществляемые на основе Налогового Кодекса
РФ (НК РФ) характеризуются существенным снижением ставок основных федеральных
налогов.
Так, в 2001году отменена
прогрессия ставки налога на доходы физических лиц (гл.23 РК РФ), введена
регрессия ставки единого социального налога (гл.24 НК РФ), в 2002 году на треть снижена ставка налогообложения
прибыли (гл.25 НК РФ), в 2004 году на 2% уменьшена общая ставка НДС (гл. 21 НК
РФ). Наконец, в 2005 году существенно сократилась ставка ЕСН и обсуждаются меры
по дальнейшему уменьшению ставки НДС. Эти меры, как ожидается, должны
активизировать темпы экономического роста и увеличить эффективность
хозяйствования.
В настоящей статье мы
предпримем попытку проанализировать реакцию экономики одного из субъектов РФ –
Ставропольского края на изменившиеся условия налогообложения прибыли, поскольку
именно прямой налог на прибыль является, как известно, наиболее действенным
инструментом регулирования. В самом деле, этот налог не увеличивает затраты, не
изымает ресурсы, обеспечивающие простое воспроизводство и в значительно меньшей
степени, чем косвенные налоги, подвержен эффекту переложения.
Для исследования мы выбрали
отрезок времени с 1999 по 2004 год, который разбили на два периода. В первом
периоде (1999-2001) налог на прибыль взимался на основании закона 1992 года [3] по достаточно
высокой ставке, которая первоначально составляла 38%. К 1999 году ставка была
снижена до 35%, в 2000 до 30%, и вновь повышена до 35% в 2001 году за счет
муниципальной составляющей. Параллельно в это
время действовали различные (федеральные и региональные) инвестиционные
льготы, что несколько снижало общую тяжесть налогообложения прибыли.
Во втором периоде (2002-2004)
налог на прибыль взимается в соответствии с налоговым кодексом. Для него
характерно снижение общей ставки до 24%, сопровождавшееся отменой
инвестиционных льгот. Анализ макроэкономических показателей региона за
указанные периоды позволяет сделать некоторые предварительные выводы о
последствиях изменений условий налогообложения прибыли.
В исследуемые годы отмечается
устойчивый и последовательный рост номинального ВРП края, при этом прибыль, как
его структурная составляющая, претерпевает значительные изменения. Так, в
первом периоде средний показатель удельного веса прибыли в ВРП составляет
12,1%, при резком росте в 2001 году, несмотря на повышение ставки налога на
прибыль. Отметим, что повышение ставки не могло немедленно сказаться на
инвестиционных и производственных решениях налогоплательщиков вследствие
существования временного разрыва между изменениями условий налогообложения и
реакцией экономики, поэтому рост доли прибыли в ВРП в 2001 году может быть
обусловлен налоговыми отношениями, сложившимися в 2000 году.
Таблица 1.
ВРП Ставропольского края и
удельный вес в ВРП прибыли и налогов, взимаемых в бюджетную систему страны.
|
№ |
Показатель |
Ед. Изм. |
Основной законодательный акт |
|||||
|
Закон РФ О налоге на прибыль |
Налоговый кодекс РФ |
|||||||
|
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 (11мес) |
|||
|
1 |
ВРП |
Млн. руб |
43440 |
57474 |
71843 |
85482 |
92320 |
98782 |
|
2 |
Прибыль
(сальдированный фин. результат) |
% |
10,28 |
10,41 |
15,69 |
7,48 |
7,51 |
9,34 |
|
3 |
Налоги в целом |
% |
17,63 |
16,11 |
19,03 |
19,61 |
21,67 |
17,13 |
|
4 |
Налог на прибыль |
% |
3,59 |
3,37 |
5,23 |
3,87 |
3,83 |
3,92 |
|
5 |
Чистая прибыль экономики |
% |
6,69 |
7,03 |
10,46 |
3,60 |
3,69 |
5,42 |
Источник. Рассчитано по:
Ставропольский
край в цифрах: краткий стат. сб. /Ставропольский краевой комитет
государственной статистики. – Ставрополь, 2002.- С.8,9,
Социально-экономическое
положение Ставропольского края. Январь -
декабрь 2003г.: стат. сб. / Ставропольский краевой комитет
государственной статистики. – Ставрополь. – 2004, C.23,
http://www.stavinvest.ru/rus/macroecon.html,
http://www.minfin.ru/budjet/budjet.htm
Второй период характеризуется
резким падением доли прибыли в структуре ВРП – в 2002 году в два раза по
сравнению с 2001 и в среднем на 4% ВРП по сравнению с первым этапом. Таким
образом, изменение ставки не повлекло за собой роста эффективности
производства, более того, в 2003 году в крае отмечается уменьшение количества
рентабельных предприятий, а во второй половине 2004 года падение объемов
производства на общем фоне роста прибыли в текущих ценах[4].
Ввод в действие НК РФ не привел
и к ожидаемому снижению общего налогового пресса, которой продолжает плавно
расти из года в год, не обнаруживая заметной связи с изменяющими условиями
налогообложения. Относительно низкий показатель за 11 месяцев 2004 года (17,13%
ВРП) обусловлен, на наш взгляд, не ослаблением налогового давления на
экономику, а лишь незаконченностью расчетов отчетного года, поскольку
окончательное исполнение обязательств налогоплательщиков произойдет лишь в
начале 2005 года.
Наконец, практически неизменным
остается и показатель доли налога на прибыль в ВРП – 4,06% в первый период и
3,88% во второй. Одновременно заметно снизилась прибыль, остающаяся в
распоряжении налогоплательщиков после налогообложения – с 8,1% ВРП в среднем на
первом этапе до 4,2% ВРП на втором. Отметим низкие показатели доли чистой
прибыли в ВРП, сравнимые с величиной налога на прибыль, что обусловлено
методикой расчета чистой прибыли на основе сальдированного финансового результата
экономики края (прибыль – убыток).
Приведенные данные позволяют
обосновать вывод о том, что значительное снижение ставок, определенное НК РФ,
не оказало ожидаемого положительного воздействия на экономику территории.
Однако, вряд ли из этого следует вывод о невозможности налогового
регулирования. По нашему мнению,
причина неудачи кроется в том, что стимулирующий импульс не достигает
конкретного налогоплательщика.
Обширность территории России, дифференциация ресурсов,
структурное разнообразие и различная эффективность хозяйствования в регионах,
объективно не позволяют осуществлять централизованное налоговое регулирование,
основанное на единообразии подходов. В связи с этим, по нашему мнению, федеральный центр должен ограничиться
установлением общих рамок налогообложения, в пределах которых регионы могли бы
формировать собственную налоговую политику, направленную на создание условий
успешного функционирования экономки и на этой основе роста налоговых баз и
собственных доходов.
Однако тенденции развития налогового законодательства
свидетельствуют о сокращении рычагов налогового регулирования, находящихся в
распоряжении субфедеральных властей. Налоговая система России отличается резким
дисбалансом налоговых прав федерального центра и регионов. Абсолютное
преобладание федерального налогообложения и ничтожная налоговая база
региональных налогов, перечень которых к тому же неуклонно сокращается, не
обеспечивают регионы необходимыми инструментами регулирования.
Это обстоятельство ведет к снижению ответственности
региональных властей за состояние экономики территории, препятствует проведению
стимулирующей экономической политики субъектов РФ.
Этот вывод подтверждается и практикой налогообложения
прибыли. В самом деле, в период действия закона О налоге на прибыль [3] ( первый
период нашего исследования), субъекты федерации имели определенные полномочия
по налоговому регулированию в рамках федерального законодательства. Так, в
разные годы ставка федерального налога на прибыль, зачисляемого в
консолидированные бюджеты субъектов РФ, колебалась в пределах от 19 до 24%. При
этом регионы самостоятельно устанавливали размер ставки, теоретически имея
право вообще отказаться от взимания своей части налога на прибыль [3, ст.5]. Кроме того, органы власти субъектов РФ имели
право вводить дополнительные инвестиционные льготы для отдельных категорий
налогоплательщиков.
Ввод
в действие главы 25 НК РФ отменил все применявшиеся ранее льготы, как
федеральные, так и региональные, оставив субъектам РФ право лишь снижать ставку
налога, зачисляемого в бюджет региона для отдельных категорий
налогоплательщиков [2, ст.284]. Пределы
снижения ставки в разные годы составляли от четырех до шести процентов. Таким
образом, НК РФ резко сократил и без того небольшие возможности регионов
проводить действенную налоговую политику.
Таблица 2.
Основные показатели налогообложения прибыли по отношению к ВРП
Ставропольского края
|
№ |
Показатель |
Ед. Изм. |
Основной законодательный акт |
|||||
|
Закон РФ О налоге на прибыль |
Налоговый кодекс РФ |
|||||||
|
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 11мес |
|||
|
1 |
Налог на прибыль, зачисляемый в
федер. бюджет |
% |
1,32 |
1,17 |
1,92 |
1,09 |
0,76 |
0,96 |
|
2 |
Налог на прибыль, зачисляемый в бюджет
террит. |
% |
2,27 |
2,21 |
3,31 |
2,78 |
3,06 |
2,96 |
|
3 |
Ставка налога в распоряжении субъекта РФ |
% |
22 |
19 |
24 |
6 |
4 |
4 |
|
4 |
Доля ВРП, подлежащая региональному
регулированию |
% |
2,26 |
1,98 |
3,76 |
0,45 |
0,30 |
0,37 |
Источник. Рассчитано по:
http://www.nalog.ru/
http://www.minfin.ru/budjet/budjet.htm
Если
в первый период законодательство закрепляло за регионом право воздействовать на
решения налогоплательщиков, изменяя изъятия прибыли в среднем в объеме 2,76%
ВРП, то во второй период эти возможности не превышают в среднем 0,37% ВРП.
Очевидно, в этих условиях минимум полномочий не только исключает реальное
влияние на экономику территории со
стороны региональных властей, но и минимизирует их ответственность. Таким
образом, концентрация всех налоговых
полномочий в руках федерального центра серьезно препятствует осуществлению
стимулирующей налоговой политики в ее
как федеральной, так и региональной составляющей.
С
другой стороны, распространение прав федерального центра по существу на весь
объем налоговых платежей территорий порождает необходимость перераспределения
части финансовых ресурсов в пользу нижестоящих бюджетов, что и осуществляется в
российской бюджетной системе посредством так называемых «закрепленных»
источников – части средств федеральных налогов, остающихся в распоряжении
регионов. Этот механизм позволяет соблюдать разумную пропорцию распределения
объема финансовых ресурсов между федеральным и территориальными бюджетами.
Среди
закрепленных источников важное место занимает и федеральный налог на прибыль,
доля которого в налоговых доходах
региона постепенно возрастает. Так, в первый исследуемый период с
территории Ставропольского края в федеральный бюджет изымался налог на прибыль
в среднем в размере 1, 5% ВРП, а в консолидированный бюджет региона 2,6% ВРП,
для второго периода эти цифры составляют 0,94% ВРП и 2,93% ВРП соответственно.
Таким образом, происходит существенное перераспределение доходов по налогу на
прибыль в пользу регионов, что должно увеличить заинтересованность органов
власти субъектов РФ в росте налоговой базы.
Однако,
осознание необходимости стимулирующей налоговой политики в отношении
территориальной экономики при отсутствии реальных инструментов регулирования не
приводит в желаемым результатам, что подтверждается в том числе и приведенными
выше соображениями.
Таким
образом, обнажается явное противоречие двух тенденций межбюджетных налоговых
отношений: с одной стороны, регионы лишены возможности проводить
самостоятельную налоговую политику, с другой – определенная зависимость доходов
региональных бюджетов от величины налоговых баз требует от субъектов РФ ее
проведения.
Разрешение
этого противоречия видится на пути перераспределения объектов налогообложения
между уровнями бюджетной системы, а именно – замены федерального налога на
прибыль региональным налогом, при условии определения рамок налогообложения на
уровне федерации. При этом важно, чтобы
субъект РФ обладал всей полнотой компетенции, в пределах, установленных
федеральным законодательством. Только в этом случае возможна реальная налоговая
политика на уровне региона, определяющая экономический рост территории, а ,
следовательно и страны в целом.
Литература:
1.
Илларионов А.
Критерии экономической безопасности. // Вопросы экономики. – 1998. № 11.- С.
35-58.
2.
Налоговый кодекс Российской
Федерации. – М.: Омега – О, 2004.
3.
О налоге на
прибыль предприятий и организаций. Закон РФ от 27.12.91 N 2116-I (в ред.
законов от 31.07.98 N 143-ФЗ, от
31.03.99 N 62-ФЗ, от 05.08.2000 N 118-ФЗ).
4.
Официальный
сайт Министерства экономического развития Ставропольского края http://www.stavinvest.ru/rus/macroecon.html
5.
Официальный
сайт МНС РФ http://www.nalog.ru/
6.
Официальный
сайт МФ РФ http://www.minfin.ru/budjet/budjet.htm
7.
Социально-экономическое
положение Ставропольского края. Январь -
декабрь 2003г.: стат. сб. / Ставропольский краевой комитет
государственной статистики. – Ставрополь. – 2004.
8.
Ставропольский край в цифрах:
краткий стат. сб. /Ставропольский краевой комитет государственной статистики. –
Ставрополь, 2002.